以安徽省为例，在《行政诉讼法》修改前，全省范围内的行政复议驳回率一直维持在7.2%左右。

至于纯粹内部行政与外部相对人利益无关，其好坏由行政首长负责的理念，也不是绝对成立的。由此，一个看似较易操作的方法是，政府找到并听取政府决策相关的不同利益群体之代表——无论是个人代表还是组织代表——的意见。

但是，一方面，民主制度日益依赖专家顾问，从而在实践中逐渐变成技术专家统治(technocratic)，技术专家被认为在幕后的议程设置和问题框定方面行使了太多的权力、实施了太多的影响。之所以如此，或许有以下三个理由：其一，内部行政较少直接涉及行政管理或服务对象的利益。在以民主为立国基础之一的国家，违逆民意是较容易引发质疑和谴责的。平等尊重每一个人原则与从善如流之间是存在张力的。文章来源：《行政法论丛》（第29卷）代卷首语。

民意也就成了一个不能随意、轻易打发的力量，否则，就会背上违逆民意的骂名，统治的合法性/正当性就极易受到质疑。最高法院成了宪法意义的最后决断者。方案三变动最大，即取消革委会并在县级以上人大设立常委会。

这两部法律的起草也是三组法律中由法制委员会直接抓的。从反面来看，破坏一部仅通过一天的宪法，与破坏一部已延续了十年甚至一百年的宪法所面临的阻力也是不同的。在1978—1979年前后，法律要有极大的权威是一个非常重要且常见的表述。把七八宪法与地方组织法等四部与国家机构有关法律不一致的地方都进行修改。

在讨论法律要有极大的权威时，宪法无疑居于特殊位置。因此，《1979年修宪决议》才是中国宪法第一次采取部分修改的形式修正。

换言之，就是明确了新立法不应迁就旧宪法后，是否有必要修宪。把《1979年修宪决议》的内容与四部国家机构相关立法进行比对，会发现在四部与国家机构有关的法律中，地方组织法和《1979年修宪决议》关系最大，选举法和检察院组织法次之，法院组织法最小。凑合的思路则本末倒置，它不仅允许法律和规范性文件与宪法不一致，甚至还要求宪法向法律和规范性文件看齐。换言之，八年三部宪法的事实会使八二宪法权威的初始难题更加严重。

（二）从只作决议不修宪到《1979年修宪决议》之所以说四部与国家机构有关的立法倒逼修宪，首先是因为这四部法律修订的启动要早于修宪。不过，四部国家机构立法倒逼修宪或可以作为1979年修宪的直接起因，但还不是根本和主要原因。更具体些，《1979年修宪决议》包含8个条款，修改主要针对七八宪法第二章国家机构中的第三、四和五节。只要八二宪法还未通过，七八宪法作为当时有效的宪法就拥有最高的权威和效力。

但在宪法权威上，《1979年修宪决议》却在两者间建立起联系。《1979年修宪决议》与现行宪法修正案的不同集中体现在两方面，但这两点不同恰恰说明了《1979年修宪决议》提前进行演练和探索的价值。

在七八宪法被八二宪法取代后，这种对宪法和法治本身的尊重会被传递到八二宪法上，从而有助于新宪法克服宪法权威的初始难题，在一开始就维护和增强八二宪法的权威。首先，我们的工具箱中自此之后多了一种新的、更好用的工具。

《1979年修宪决议》第1、2、4、5、6条主要涉及取消地方革委会。十一届三中全会公报提出：必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。等到八二宪法真正通过后，由于有了之前的助跑和预热，新宪法等于是在一个速度不再是零的环境下开始起跑，这当然有助于更快克服其在初始阶段面临的权威上的挑战。《1979年修宪决议》使得我们意识到在另起炉灶和对宪法与现实脱节置之不理两种极端立场外，还存在部分修改或宪法修正案这样一种形式，使得可以在维护宪法稳定性和保持与时俱进间取得更好的平衡。因此，法律要有极大的权威首先要求宪法必须拥有最高权威，宪法权威是整个法律体系权威的顶端和起点。但通过研究《1979年修宪决议》，可以发现我国法制建设进程的起点可能早在开端之前。

选举法的主要变化包括候选人提名、差额选举、直选扩大到县一级和确保人大代表和人民沟通渠道的畅通。不难看出，彭真针对方案三提出的两个解决办法——人大作决定和规定宪法有关原规定以新的立法为准，其实也都在尝试如何在确保新立法内容的前提下，尽量不碰宪法。

在涉及宪法权威时，宪法的眼里看不到时间，它不会也不应该看到新宪法即将通过，旧宪法即将作废这样的信息。当一部宪法出现问题，另起炉灶重新制定宪法才是更熟悉和顺手的方式。

1954年宪法之后，我国宪法经历的两次修改——1975年宪法和1978年宪法，均是通过整体修改（其实就是重新制定宪法）的方式完成。（2）地方革委会改为地方政府。

而是只要宪法有效一天，它就必须拥有最高权威。与世界上所有宪法一样，八二宪法在初期同样会面临初始难题带来的挑战。从1979年3月开始，彭真出任全国人大法制委员会主任后就开始着手四部法律的修订，特别是地方组织法。三组法律中，一般认为彭真对刑法和刑事诉讼法法投入精力最多。

从变的角度看，十一届三中全会后已经决定起草新宪法，这说明党和国家已经决定要变，而且这种变化是大变。在《关于七个法律草案的说明》中，地方组织法的亮点被彭真总结为三点：一是县级以上人大设立常委会。

法制委员会成立后，就把立法列为重中之重。二是因为决议原计划不修改宪法，因此准备写入本决议与宪法相抵触之处依本决议执行。

至于这四部法律为何以及如何倒逼修宪，下一节将对此展开分析。田雷教授曾将此称为1979年修宪的派生性。

根据王汉斌的回忆，由于当时已经决定制定八二宪法，因此倾向于第三个方案，因为比较简便易行。第二，宪法权威的初始难题相当于从速度为零的静止状态开始起跑，初始阶段的摩擦力总是最大的。第二个关键时间节点是五届全国人大二次会议开幕前。根据邓小平的批示，只修改涉及县级以上人大设常委会这一条，其他条款不动。

政治机关可能存在跛脚鸭，但从宪法权威的角度，不存在跛脚鸭的宪法。修正决议的修改更一目了然，修正案则需要对照新旧条文。

对于习惯了大修的中国宪法而言，这种小修的思路并不常见。七八宪法两次修正使用了决议，而没有使用修正案。

正是部分修改或修正案这种方式，使得我们找到了一种取得守与变平衡之道，否则我们的宪法总是难免落入过度变或过度守的极端。最终，邓小平批示赞同第三种方案：我赞成第三方案，相应的这次人大只是修改宪法这一条，其他不动。